Dokument Rady Legislacyjnej przy Prezesie Rady Ministrów - o sygn.
RL-0303-25/17 z dnia 7 lipca 2017 r.
Opinia
o projekcie ustawy o finansowaniu zadań oświatowych
I. Wprowadzenie
Wiceprezes Rządowego Centrum Legislacji pismem z dnia 31 maja 2017 r. zwrócił się do Przewodniczącego Rady Legislacyjnej
z wnioskiem o wyrażenie opinii przez Radę Legislacyjną o projekcie ustawy z dnia 30 maja 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych.
Na przedstawione poniżej stanowisko Rady Legislacyjnej składają się uwagi dotyczące:
zasadności sporządzenia odrębnej regulacji, jej przedmiotu i systematyki, oceny poszczególnych
przepisów zasadniczej części projektowanej ustawy, a także nowelizacji innych ustaw oraz przepisów
przejściowych i końcowych, jak również uwaga odnosząca się do treści Oceny Skutków Regulacji.
II. Zasadność wprowadzenia odrębnego aktu normującego finansowanie zadań oświatowych
Przedstawiony do zaopiniowania projekt ustawy wpisuje się w wątpliwą z punktu widzenia postulatów spójności
i przejrzystości regulacji prawnych tendencję, prowadzącą do dekonsolidacji poszczególnych dziedzin prawa.
Rada Legislacyjna wielokrotnie w swoich opiniach z dezaprobatą odnosiła się do tego typu zabiegów.
Oceniając trafność wprowadzenia do obrotu prawnego kolejnego aktu ustawowego wypada na wstępie przypomnieć,
że organizacja i funkcjonowanie oświaty, wyłączając przepisy szczególne takie jak np. dotyczące nauki religii w szkołach,
jest obecnie poddane regulacjom przepisów: 1) ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (dalej: u.s.o);
2) ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Prawo oświatowe (dalej: P.o.) 3) ustawy z dnia 15 kwietnia 2011 r.
o systemie informacji oświatowej. Nadto na poziomie ustawowym sprawy oświatowe w zakresie fragmentarycznym normują:
4) art. 116-368 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo oświatowe,
a także liczne przepisy o charakterze samodzielnym zawarte w: 5) ustawie z dnia 19 sierpnia 2011 r.
o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw; 6) ustawie z dnia 20 lutego 2015 r.
o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw; 7) ustawie z dnia 29 grudnia 2015 r.
o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw; 8) ustawie z dnia 23 czerwca 2016 r.
o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych innych ustaw. Zdaniem Rady Legislacyjnej
mnożenie aktów ustawowych regulujących daną dziedzinę spraw wpływa negatywnie zarówno na przejrzystość obwiązującego prawa,
jak i na stopień złożoności wykładni, poprzez między innymi brak wspólnych zasad określających kierunek
i wytyczne interpretacji przepisów pochodzących z różnych źródeł prawa w znaczeniu formalnym.
Propozycja wprowadzenia do obrotu prawnego odrębnej ustawy dotyczącej finansowania oświaty wywołuje
poważne wątpliwości z perspektywy reguł poprawnej legislacji zważywszy zwłaszcza, że pół roku temu została
uchwalona przywołana wyżej P.o., która, jak z samego tytułu wynika, powinna w sposób wyczerpujący regulować
daną dziedzinę spraw, którą w tym przypadku jest oświata (zob. § 19 Zasad techniki prawodawczej).
III. Przedmiot regulacji
Przedmiotem projektowanej ustawy, zgodnie z tytułem oraz brzmieniem art. 1, mają być zasady finansowania zadań oświatowych.
W praktyce opiniowane przepisy obejmują zakresem swojej regulacji część unormowań poświęconych finansowaniu szkół,
przedszkoli i placówek publicznych przewidzianych dotychczas w u.s.o. oraz w P.o. Projektowana ustawa pozostawia
zaś poza swoim zasięgiem rozwiązania ujęte w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach
jednostek samorządu terytorialnego (u.d.j.s.t.), dotyczące części oświatowej subwencji ogólnej.
Również poza zakresem regulacji projektowanej ustawy pozostają kwestie szczegółowego sposobu podziału między
jednostki samorządu terytorialnego środków pochodzących z części oświatowej subwencji ogólnej,
które znajdują swoje uregulowanie w wydawanym corocznie rozporządzeniu wykonawczym Ministra Edukacji Narodowej.
Tym niemniej należy uznać, że opiniowany projekt zdaje się być pozytywną reakcją na liczne wątpliwości związane
z interpretacją obowiązujących obecnie niejasnych przepisów dotyczących systemu finansowania oświaty.
Z tego też względu przedstawione propozycje co do zasady zasługują na aprobatę.
Jednakże z punktu widzenia adekwatności treści projektowanej ustawy względem jej tytułu oraz brzmienia art. 1
można mieć pewne zastrzeżenia. Po pierwsze, opiniowane przepisy nie dotyczą całości zagadnień oświatowych,
lecz tylko pewnej części. Ustawa ma bowiem regulować głównie kwestie udzielania i rozliczania dotacji dla
jednostek samorządu terytorialnego na realizację niektórych zadań oświatowych oraz dotacji udzielanych
z budżetu jednostek samorządu terytorialnego na te zadania realizowane przez inne podmioty.
Przy czym projektowana ustawa nie dotyczy wszystkich rodzajów dotacji w obszarze realizacji zadań oświatowych
(np. nie dotyczy dotacji inwestycyjnych, które są objęte regulacjami innych ustaw).
Stąd też pozostający stan rozproszenia regulacji dotyczących subwencji i dotacji na realizację zadań oświatowych
należy ocenić negatywnie. Projektodawca słusznie zwraca uwagę w uzasadnieniu na wysoki stopień skomplikowania
obecnych uregulowań w tym względzie. Można jednak mieć wątpliwości, czy uchwalenie tej ustawy,
będącej we wskazanym wyżej zakresie regulacją fragmentaryczną, uprości dotychczasowy system i uczyni go bardziej czytelnym.
Po drugie, w opiniowanym projekcie zamieszczono przepisy, które nie dotyczą bezpośrednio kwestii finansowania zadań oświatowych,
czego przykładem są unormowania rozdziału 4 „Programy rządowe” w dziale IV, zatytułowanym „Finansowanie placówek wychowania przedszkolnego,
szkół i placówek w formie dotacji z budżetu Państwa”. Niektóre kwestie objęte opiniowanym projektem,
dotyczące jedynie pośrednio zagadnieniom finansowo-prawnym, wymagałyby wręcz ujęcia ich
w innej ustawie (np. regulowane w art. 4 ust. 1 kwestie formy prawno-organizacyjnej przedszkoli, szkół
i placówek publicznych zakładanych i prowadzonych przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego powinny być ujęte w P.o.).
Również przedmiot regulacji ustaw zmienianych oraz zakres proponowanych zmian w niektórych przypadkach dalece odbiega
od wskazanego w tytule oraz w art. 1 projektu ustawy przedmiotu regulacji. W tym względzie należy wskazać przede wszystkim
na ustawę z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (dalej: u.s.c.) i ustawę z dnia 26 stycznia – Karta Nauczyciela (dalej: K.N.),
poddanych zmianom w zakresie uregulowania czasu pracy nauczycieli, udzielenia urlopu dla poratowania zdrowia,
nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunków pracy.
Mając powyższe na względzie Rada Legislacyjna sugeruje zrewidowanie treści projektowanej ustawy
pod kątem dotychczasowego tytułu i brzmienia art. 1 oraz dokonania w związku z tym stosownej
weryfikacji wymienionych elementów lub/i części proponowanych przepisów.
IV. Systematyka
Układ zagadnień regulowanych przez projektowaną ustawę budzi zastrzeżenia.
Dotyczą one braku wyraźnego rozdzielenia kwestii dotacji udzielanych z budżetu państwa dla
jednostek samorządu terytorialnego oraz dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego
na realizację zadań oświatowych przez inne podmioty. Są to dwa różne systemy dotacyjne
o zróżnicowanym reżimie prawnym zarówno jeśli chodzi o przesłanki, kryteria i tryby ich udzielania.
Innym mankamentem z perspektywy systematyki opiniowanego projektu jest połącznie w dziale V dwóch odrębnych zagadnień,
a mianowicie: opłat za korzystanie z wychowania przedszkolnego oraz rozliczeń finansowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.
Także wspomniane w poprzednim punkcie jedynie częściowe objęcie projektowaną ustawą zagadnień
związanych z finansowaniem zadań oświatowych należy ocenić negatywnie. Spowoduje ono bowiem konieczność konfrontowania
jej przepisów z innymi ustawami, utrzymując tym samym rozproszony stan regulacji normujących zasady, warunki i tryb finansowania zadań oświatowych.
V. Uwagi szczegółowe
Rada pragnie także wskazać na niektóre z proponowanych w projekcie ustawy przepisów, które jej zdaniem budzą uzasadnione wątpliwości i zastrzeżenia:
Nie do końca zgodna z prawdą jest treść art. 3 ust. 1 projektowanej ustawy, który stanowi, że:
„Zadania oświatowe jednostek samorządu terytorialnego w zakresie kształcenia, wychowania i opieki,
w tym kształcenia specjalnego i profilaktyki społecznej, są finansowane na zasadach określonych w niniejszej ustawie
oraz w ustawie z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego”.
Powyższe zadania są bowiem finansowane również na podstawie między innymi: ustawy o finansach publicznych,
P.o. oraz ustawy – Przepisy wprowadzające Prawo oświatowe.
Wątpliwości budzi także sformułowanie art. 3 ust. 2 projektowanej ustawy, zgodnie z którym:
„Środki niezbędne do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego,
o których mowa w ust. 1, w tym na wynagrodzenia nauczycieli oraz utrzymanie placówek wychowania przedszkolnego,
szkół i placówek, są zagwarantowane w dochodach jednostek samorządu terytorialnego”.
Ani w tym przepisie ani żadnym innym miejscu nie ma wyjaśnienia co oznacza pojęcie:
„środków niezbędnych do realizacji zadań oświatowych jednostek samorządu terytorialnego”
oraz jakiego rodzaju miałyby to być gwarancje i o jakie dochody chodzi. Zdaniem Rady Legislacyjnej
przywołany przepis zawiera niezbyt jasną deklarację, która nie rodzi żadnych skutków prawnych.
Należy zaznaczyć, że jego brzmienie jest tożsame z art. 11 ust. 5 u.P.o, który na mocy art. 89 opiniowanego projektu ma być uchylony.
Do opiniowanego projektu zostały przeniesione znaczne fragmenty obowiązujących obecnie uregulowań z u.s.o.,
niektóre z nich w zmodyfikowanej treści.
Jednakże zmiany części z tych przepisów nie wyeliminowały dotychczasowych błędów o charakterze systemowym.
W tym względzie należy wskazać na projektowany art. 7,
z którego wynika obowiązek przeznaczenia na realizację określonych zadań (szkolnictwo specjalne) środków,
w nie mniejszej wysokości, niż wynika to z kwoty obliczanej dla tych zadań, przekazywanych w ramach części oświatowej subwencji ogólnej.
Tej samej treści przepis znajduje się obecnie w art. 11 ust. 6 P.o. i ma być uchylony przez art. 89 opiniowanego projektu.
Z istoty subwencji ogólnej, określanej w obowiązujących przepisach u.d.j.s.t. wynika,
że o przeznaczeniu środków z subwencji ogólnej decydują organy tych jednostek.
Projektowane rozwiązanie sprawi, że ta część subwencji ogólnej przybierze de facto postać dotacji celowej.
Z opiniowanych przepisów wynika bowiem obowiązek rozliczania tych kwot przez jednostki samorządu terytorialnego.
Tego rodzaju przepis oznaczałby, że części subwencji nadaje się inny charakter prawny, niż pozostałym częściom.
Ogranicza się tym samym zakres samodzielności wydatkowej jednostek samorządu terytorialnego, gwarantowany przez regulacje określające istotę subwencji.
Przy przyjęciu koncepcji bardzo szczegółowego uregulowania przez projektowaną ustawę zasad,
trybu i kryteriów przyznawania oraz rozliczania dotacji na rzecz jednostek samorządu terytorialnego
w związku z realizowanymi przez nie zadaniami oświatowymi oraz dotacji przekazywanych
przez te jednostki na rzecz podmiotów „zewnętrznych”, prowadzących placówki oświatowe,
możemy mieć do czynienia z jednej strony z sytuacją „przeregulowania”,
z drugiej zaś z niedostatecznym uregulowaniem wszystkich kwestii,
z tym że braki lub niedoskonałości tego rodzaju regulacji będą możliwe do stwierdzenia dopiero w praktyce ich stosowania.
Trzeba jednak odnotować, że już obecnie niektóre z przepisów budzą wątpliwości interpretacyjne.
Wskazać tu należy przykładowo na przepisy, które uzależniają wielkość dotacji dla placówki wychowania przedszkolnego
od pierwszeństwa wpisania ucznia do dziennika zajęć. Przykładem tego jest art. 25 ust. 2,
który w proponowanym brzmieniu może rodzić trudności w prawidłowym określeniu faktycznego miejsca pobierania nauki.
Projektowane przepisy nie przewidują dostatecznie klarownego sposobu weryfikacji
przez jednostki samorządu terytorialnego liczby uczniów w placówkach otrzymujących dotacje z budżetu tych jednostek,
w sytuacjach, gdy może zachodzić uzasadnione podejrzenie, że istniejące w dokumentacjach informacje o liczbie uczniów są nierzetelne.
Przewidziany w opiniowanym projekcie art. 50 określa zasady obliczania i przekazywania dotacji celowej
z budżetu państwa na dofinansowanie wydatków bieżących związanych z realizacją zadań w zakresie wychowania przedszkolnego.
Zgodnie z jego ust. 2, podziału tych środków dokonuje minister właściwy do spraw oświaty i wychowania,
zaś w myśl z ust. 9 dotacji tej udzielają wojewodowie. Należy zauważyć, że w przywołanych przepisach
nie określono jasno reguł podejmowania decyzji w tych kwestiach. Treść ust. 9 budzi dodatkowo wątpliwości,
co do terminu przekazania pierwszej części dotacji oraz zasad jej obliczania. Tryb udzielania i rozliczania
powyższych dotacji miałby określać w drodze rozporządzenia minister, jednak jak wynika z brzmienia upoważnienia ustawowego,
wytyczne co do treści tego rozporządzenia nie są wystarczająco jasne.
Kolejne wątpliwości wywołuje przepis art. 45 ust. 2 opiniowanego projektu, według którego:
„roszczenie o niewypłaconą w całości lub części dotację (…) przedawnia się z upływem trzech lat od końca roku budżetowego
na który została przyznana”. Wiążą się one z tym, że z ust. 1 tego artykułu wynika, iż przyznanie dotacji stanowi czynność
z zakresu administracji publicznej podlegającą kontroli sądów administracyjnych.
Wykorzystanie w tym przypadku instytucji prawa cywilnego (roszczenie o przyznanie dotacji)
nie wydaje się właściwe i równocześnie rodzi kolejne wątpliwości dotyczące kognicji sądu
(administracyjnego albo powszechnego) w razie konieczności rozstrzygnięcia sporu mogącego powstać
w związku z przekazywaniem dotacji na rzecz jednostek samorządu terytorialnego. Wypada zaznaczyć,
że kwestie te są od dawna przedmiotem sporów, zatem przygotowywane zmiany w obowiązującym porządku
prawnym w tym zakresie byłyby dobrą okazją do kategorycznych rozstrzygnięć i wyeliminowania powyższych wątpliwości.
Zdaniem Rady Legislacyjnej nie ma potrzeby wprowadzania w art. 48 ust. 2 zwolnienia z podatków lokalnych
(od nieruchomości, rolnego i leśnego) dla wymienionych w powołanym artykule podmiotów, skoro ustawa regulująca
te podatki wprowadza ogólne zwolnienie dla jednostek organizacyjnych oświaty, a P.o. wymienia enumeratywnie te jednostki.
Należy zauważyć, że kwestie rozliczania dotacji oraz ich ewentualnych zwrotów do budżetu, z którego zostały udzielone,
regulują w sposób systemowy przepisy u.f.p. Wprowadzenie dodatkowych regulacji przez ministra właściwego do spraw oświaty
i wychowania (w art. 50 ust. 10) w zakresie szczególnych rodzajów dotacji dodatkowo komplikuje system ich udzielania
i zwiększa niepewność co do poprawności stosowania przepisów zawartych w różnych aktach prawnych.
Rada Legislacyjna dostrzega pozytywne rozwiązania wynikające z opiniowanego projektu między innymi
w zakresie uproszczenia procesów rozliczania dotacji na wyposażenie w podręczniki i inne materiały edukacyjne.
Równocześnie pragnie wskazać, że poszerzenie w tym względzie kompetencji dyrektorów nie obejmuje jednak dotacji
dla uczniów niepełnosprawnych (chodzi tu o kompetencję dyrektora szkoły do wyrażenia zgody na zwiększenie kosztów
zakupu tego rodzaju materiałów edukacyjnych, zawężoną przez art. 53 ust. 4 i 5 projektu ustawy). Przyczyna takiego
rozróżnienia nie została podana w uzasadnieniu do opiniowanego projektu.
Ponadto Rada Legislacyjna sygnalizuje, że opiniowany projekt zawiera liczne usterki o charakterze
techniczno-legislacyjnym związane z niewłaściwie sformułowaną treścią poszczególnych artykułów.
Przykładowo art. 26 ust. 1 i 3 zawiera tę samą treść odnoszoną do dwóch rodzajów szkół,
podobnie jest w przypadku art. 26 ust. 2 i 4. Połączenie ust. 1 i 3 oraz ust. 2 i 4 prowadziłoby
do syntetycznego ujęcia regulowanych zagadnień nie powodując nadmiernego rozrostu projektowanej ustawy.
VI. Uwagi dotyczące zmian w przepisach obowiązujących
Opiniowany projekt przewiduje zmiany w 11 ustawach. Większość z tych zmian stanowi konsekwencję proponowanych
uregulowań projektu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych. Można jednak wśród proponowanych zmian wskazać na takie,
które nie mają bezpośredniego związku z przedmiotem regulacji projektowanej ustawy. Chodzi tu przede wszystkim o u.s.c.
i K.N. Zmiany tej ostatniej ustawy zasługują na szczególną uwagę ze względu na ich obszerność. Dotyczą one:
awansu zawodowego i ocen pracy nauczycieli, wynagradzania i uprawnień socjalnych, czasu pracy, urlopów wypoczynkowych
i dla poratowania zdrowia, zasad nawiązywania, zmiany i rozwiązywania stosunków pracy z nauczycielami,
uprawnień związanych z rodzicielstwem i postępowań dyscyplinarnych. Ponadto planowane jest objęcie zakresem
Karty Nauczyciela nauczycieli innych form wychowania przedszkolnego prowadzonych przez osoby fizyczne
lub prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego, jak również uregulowanie zasad zatrudniania nauczycieli
w placówkach prowadzonych przez osoby fizyczne lub prawne niebędące jednostkami samorządu terytorialnego.
Jak widać zakres przedmiotowy zmian Karty Nauczyciela jest rozległy i jak już wyżej wspomniano pozostaje
w luźnym związku z zasadniczą treścią projektu ustawy o finansowaniu zadań oświatowych, który w głównej
mierze dotyczy materii z zakresu prawa finansowego i administracyjnego, związanych z ustrojem placówek oświatowych,
gdy tymczasem materie regulowane Kartą Nauczyciela pozostają w obszarze szeroko rozumianego zatrudnienia nauczycieli (prawa pracy).
Można więc skonstatować, że projektodawca zamieścił w opiniowanym projekcie propozycje zmian w Karcie Nauczyciela niejako „przy okazji”,
nie eksponując przy tym tego faktu w tytule ustawy. Wydaje się więc, że należałoby jednak postulować,
aby tytuł projektowanej ustawy został dookreślony poprzez wymienienie w nim zmian najważniejszego aktu z zakresu nauczycielskiego prawa pracy.
Proponowane zmiany w Karcie Nauczyciela mają zróżnicowany charakter. Część z nich wynika z konieczności
dostosowania obowiązujących regulacji prawnych do zmian w otoczeniu społecznym i prawnym jednostek oświatowych
(związanych np. z prowadzeniem poszczególnych placówek przez osoby fizyczne lub niepubliczne osoby prawne).
Część natomiast wynika z potrzeby usprawnienia dotychczasowych procedur z zakresu polityki kadrowej w szkołach
lub zwiększenia racjonalności wydatkowania środków publicznych. W tym kontekście na szczególną uwagę
zasługują zmiany systemu oceniania pracy nauczycieli oraz ich awansu zawodowego. Wynikają one w znacznej mierze
z rekomendacji Najwyższej Izby Kontroli, która, dokonując oceny systemu awansu zawodowego już w 2008 r.,
postulowała podjęcie kroków w tej materii. A zatem projektodawca zdecydował o wprowadzeniu
zasady cykliczności ocen nauczycieli kontraktowych, mianowanych i dyplomowanych, przy zachowaniu
jednak możliwości dokonywania w razie potrzeby oceny w każdym czasie (nie wcześniej niż rok od oceny poprzedniej).
Ważną i potrzebną zmianą jest także rozbudowanie skali ocen z trzystopniowej na pięciostopniową,
a przez to powiązanie wybranych uprawnień pracowniczych i zawodowych z uzyskaną oceną pracy nauczyciela.
Wzmacnia to bez wątpienia funkcję motywacyjną systemu oceniania. W proponowanej noweli doprecyzowano
ponadto regulacje dotyczące oceny dyrektorów szkół, w tym także niebędących nauczycielami, oraz postępowania odwoławczego,
a ponadto nałożono na dyrektorów obowiązek ustalania regulaminu dokonywania oceny pracy nauczycieli.
Z kolei jeśli chodzi o zasady awansu zawodowego to zmiany zmierzają z jednej strony do ujednolicenia zasad obowiązujących
przy uzyskiwaniu kolejnych stopni tego awansu, z drugiej zaś do zaostrzenia przesłanek warunkujących uzyskanie kolejnego stopnia.
Wydłużeniu ulec mają bowiem okresy wymagane do rozpoczęcia procedury awansowej (co do zasady z roku do roku i 9 miesięcy
przy ubieganiu się o stopień nauczyciela kontraktowego, z 2 lat do 3 – przy ubieganiu się o stopień nauczyciela mianowanego i z 3 lat do 4
– przy ubieganiu się o stopień nauczyciela dyplomowanego). Podwyższona zostaje także ocena pracy (z pozytywnej na dobrą),
którą musi otrzymać nauczyciel, by móc złożyć wniosek o podjęcie postępowania na wyższy stopień awansu zawodowego.
Zmiany te powinny przyczynić się do poprawy funkcjonowania zasad ewaluacji osiągnięć zawodowych nauczycieli.
Modyfikacja zasad systemu oceniania pracy nauczycieli, a zwłaszcza rozszerzenie katalogu ocen możliwych do uzyskania,
może korzystnie wpłynąć na praktykę stosowania szeregu innych przepisów przewidujących różne uprawnienia pracowników oświaty.
Przykładowo wymienić tu można uzupełnienie przesłanek wypowiedzenia stosunku pracy z nauczycielem mianowanym
o przypadek uzyskania oceny niezadowalającej, czy też powiązanie wyników oceny z wysokością otrzymywanego wynagrodzenia.
Projektodawca zamierza bowiem wprowadzić nowy składnik wynagrodzenia nauczycielskiego, to jest dodatek za wyróżniającą pracę,
który – zgodnie z nowododawanym art. 33a – będzie przysługiwać nauczycielowi dyplomowanemu legitymującemu się
co najmniej pięcioletnim stażem pracy w szkole po uzyskaniu najwyższego stopnia awansu zawodowego,
jeśli uzyska on ocenę wyróżniającą swojej pracy. Dodatek ten w wysokości 16% kwoty bazowej ma dotyczyć nauczycieli dyplomowanych,
a więc tych, którzy nie podlegają już systemowi awansu poziomego. Zmiana w tym obszarze jest konieczna,
gdyż – jak wynika z danych statystycznych – większość (ponad 60%) nauczycieli już uzyskało najwyższy stopień awansu zawodowego.
Poza wyżej opisanymi projekt przewiduje istotne zmiany w zakresie prawa do świadczeń ze stosunku pracy i czasu pracy nauczycieli.
Przede wszystkim na uwagę zasługuje odejście od obowiązującej przez wiele dziesiątków lat zasady wypłacania
wynagrodzenia nauczycielskiego „z góry”, a więc zanim praca zostanie wykonana. W nowym brzmieniu art. 39 ust. 3
zasada ta ulegnie zmianie, gdyż po jego wejściu w życie wynagrodzenie wypłacać się będzie nauczycielowi miesięcznie
lub jednorazowo z dołu w ostatnim dniu miesiąca. Jeśli ostatni dzień jest dniem ustawowo wolnym od pracy,
wówczas wynagrodzenie będzie wypłacane w dniu poprzedzającym, a w szczególnie uzasadnionych wypadkach
– w jednym z ostatnich pięciu dni miesiąca. Jest to oczywiście duża zmiana, niemniej po jej wprowadzeniu
nastąpi dostosowanie regulacji prawnej z Karty Nauczyciela do obowiązujących od dawna przepisów k.p.,
które przewidują wypłatę wynagrodzenia „za pracę”, a więc po jej wykonaniu. Podkreślenia przy tym wymaga to,
że projektodawca przewidział stosowny przepis przejściowy (art. 114), w myśl którego w ciągu 11 miesięcy 2019 r.
(od dnia 1 stycznia 2019 r. do dnia 30 listopada 2019 r.) terminy wypłaty wynagrodzenia,
które wcześniej były wypłacane miesięcznie z góry, w każdym kolejnym miesiącu będą ulegały przesunięciu na termin późniejszy,
jednak okres od dnia wypłaty poprzedniego wynagrodzenia wypłacanego z góry nie może być dłuższy niż 34 dni.
W ten sposób uciążliwość wynikająca z nowej formuły wypłaty wynagrodzenia nie powinna być nadmierna,
a w szczególności uniknie się sytuacji, kiedy przerwa między wypłatami będzie trwała 2 miesiące.
Opiniowany projekt zakłada także rezygnację z wielu świadczeń i innych uprawnień o charakterze socjalnym,
które tradycyjnie przysługiwały nauczycielom. Wymienić tu należy prawo do lokalu mieszkalnego,
dodatku mieszkaniowego i do działki gruntu szkolnego dla nauczycieli zatrudnionych na wsi
lub w małych miejscowościach, a także prawo do zasiłku na zagospodarowanie dla nauczycieli kontraktowych,
którzy uzyskali ten stopień w ciągu 2 lat od dnia podjęcia pierwszej pracy w szkole.
Jak wynika z uzasadnieniem projektu uregulowania pochodzące z 1982 r. utraciły w obecnych realiach swój pierwotny cel
lub też zostały objęte innymi narzędziami polityki społecznej państwa. Projektodawca zakłada też,
że środki wydatkowane obecnie na zasiłki na zagospodarowanie zostaną przesunięte do puli ogólnej, z której finansuje się wynagrodzenia nauczycieli.
Jeśli chodzi o czas pracy to poza uzupełnieniem przepisów o pensum dydaktycznym dla nauczycieli pedagogów,
psychologów, terapeutów, doradców zawodowych i nauczycieli zatrudnionych dodatkowo
w celu współorganizowania kształcenia integracyjnego, projekt doprecyzowuje zasady obliczania pensum
dla osób realizujących w ramach jednego stosunku pracy obowiązki przypisane stanowiskom o zróżnicowanym obowiązkowym
tygodniowym wymiarze zajęć oraz dla nauczycieli niepełnosprawnych, a także zaostrza warunki pracy w nadgodzinach dyrektorów mających obniżone pensum.
Inne zmiany o charakterze merytorycznym dotyczą m. in. prawa do urlopów nauczycielskich
(np. wprowadzenie wymiaru 35 dni urlopu dla dyrektorów i wicedyrektorów szkół i rozszerzenia uprawnień do urlopu zdrowotnego),
trybu badań lekarskich w celu uzyskania urlopu zdrowotnego (przyznanie uprawnień lekarzowi medycyny pracy),
prawa do obniżenia wymiaru czasu pracy w miejsce korzystania z urlopu wychowawczego, wyłączenia uprawnień do dodatkowej pomocy lekarskiej
(niezależnie od uprawnień wynikających z ubezpieczenia zdrowotnego), rozszerzenia ochrony przez rozwiązaniem stosunku pracy
bez wypowiedzenia z powodu długotrwałej choroby nauczyciela (oznaczać to będzie tym samym ujednolicenie sytuacji
prawnej nauczycieli mianowanych z pozostałymi pracownikami, podlegającymi k.p.),
czy zniesienia możliwości przenoszenia nauczyciela bez jego zgody do innej szkoły na okres 3 miesięcy.
Ta ostatnia zmiana jest motywowana tym, że w obecnych realiach powyższe uprawnienie nie jest wykorzystywane.
Warto jednak zauważyć, że jego usunięcie z ustawy oznaczać będzie kolejne już osłabienie „służbowego” charakteru stosunków pracy z mianowania.
Zmiany dokonywane w K.N., jakkolwiek niezwiązane bezpośrednio z przedmiotem opiniowanego projektu ustawy,
mają na celu przede wszystkim poprawę funkcjonowania wybranych instytucji nauczycielskiego prawa pracy.
Część z nich zmierza do zbliżenia sytuacji prawnej pracowników oświaty z ogółem zatrudnionych.
Przedstawione propozycje nie budzą w tym zakresie – zdaniem Rady Legislacyjnej – wątpliwości.
Większość pozostałych zmian, niewymienionych w niniejszej opinii ma charakter redakcyjny bądź jest konsekwencją
zmian merytorycznych przewidzianych z opiniowanym projekcie ustawy.
VII. Przepisy przejściowe i końcowe
Opiniowany projekt zawiera niezwykle rozbudowane przepisy przejściowe i końcowe (art. 91-127).
Zawarte w nich uregulowania mają na celu utrzymanie w mocy obowiązującej przepisów dotychczasowych w odniesieniu do stanów faktycznych,
które będą miały miejsce przed wejściem w życie opiniowanego projektu ustawy.
Do tej części opiniowanego projektu Rada Legislacyjna nie zgłasza konkretnych uwag i zastrzeżeń.
VIII. Uwagi dotyczące treści Oceny Skutków Regulacji
Rada Legislacyjna uważa, że projektowana ustawa może wywołać więcej negatywnych konsekwencji finansowych,
zwłaszcza dla budżetów jednostek samorządu terytorialnego, aniżeli wynika to z uzasadnienia do projektu,
a zwłaszcza z danych przedstawionych w Ocenie Skutków Regulacji. Chodzi tu głównie o zmiany w Karcie Nauczyciela.
Przykładowo zmniejszenie w art. 80 pkt. 22 opiniowanego projektu limitów godzin dla nauczycieli posiadających kwalifikacje
z zakresu pedagogiki specjalnej do 20 godzin oznaczać będzie konieczność zatrudnienia większej liczby nauczycieli tej specjalności,
co niewątpliwie będzie prowadzić do zwiększenia wydatków ponoszonych z budżetów samorządowych.
IX. Wnioski
Przedstawione powyżej uwagi prowadzą do następujących wniosków:
Rada Legislacyjna krytycznie odnosi się do rozwiązań, w efekcie których dochodzi do dekonsolidacji
przepisów regulujących daną dziedzinę spraw, a do takiej dekonsolidacji niewątpliwie przyczynia się opiniowany projekt.
Nowouchwalona ustawa – Prawo oświatowe z rangi, jaką nadaje jej już sam tytuł, powinna stanowić akt
wyczerpująco normujący sprawy oświaty. Projektowana ustawa odseparowuje przepisy dotyczące
finansowania zadań oświatowych od norm-zasad Prawa oświatowego, a tym samym staje się potencjalnym
źródłem komplikacji w zakresie stosowania prawa, w tym w szczególności dokonywania poprawnej i spójnej jego wykładni.
Istotne zastrzeżenia Rady dotyczą też przedmiotu regulacji opiniowanego projektu ustawy,
który pozostawia poza swoim zasięgiem rozwiązania ujęte w u.d.j.s.t.,
dotyczące części oświatowej subwencji ogólnej oraz kwestie szczegółowego sposobu podziału między
jednostki samorządu terytorialnego środków pochodzących z części oświatowej subwencji ogólnej.
Ponadto opiniowane przepisy nie dotyczą całości zagadnień oświatowych, lecz tylko pewnej części.
Projektowana ustawa nie odnosi się do wszystkich rodzajów dotacji w obszarze realizacji zadań oświatowych
(np. nie dotyczy dotacji inwestycyjnych, które są objęte regulacjami innych ustaw).
Równocześnie w opiniowanym projekcie zamieszczono przepisy, które nie dotyczą bezpośrednio kwestii finansowania zadań oświatowych,
czego przykładem są przepisy rozdziału 4 „Programy rządowe” (dział IV „Finansowanie placówek wychowania przedszkolnego,
szkół i placówek w formie dotacji z budżetu Państwa”) oraz kwestie formy prawno-organizacyjnej przedszkoli,
szkół i placówek publicznych zakładanych i prowadzonych przez ministrów i jednostki samorządu terytorialnego,
które powinny być przedmiotem regulacji ustawy – Prawo oświatowe.
Poważne wątpliwości dotyczą też samej systematyki projektowanej ustawy,
w tym między innymi braku wyraźnego rozdzielenia kwestii dotacji udzielanych z budżetu państwa dla
jednostek samorządu terytorialnego oraz dotacji udzielanych z budżetów jednostek samorządu terytorialnego
na realizację zadań oświatowych przez inne podmioty, czy też połączenia w dziale V opłat za korzystanie
z wychowania przedszkolnego oraz rozliczeń finansowych pomiędzy jednostkami samorządu terytorialnego.
Treść proponowanych zmian w przepisach obowiązujących spotkała się generalnie z aprobatą Rady Legislacyjnej,
jednak poważne zastrzeżenie dotyczy istotnej nowelizacji Karty Nauczyciela, niemającej związku z materią projektowanej ustawy,
jako niewymagającej wyraźnego zaznaczenia w tytule ustawy. Dlatego Rada Legislacyjna sugeruje poszerzenie tytułu
o zwrot „oraz o zmianie ustawy – Karta Nauczyciela”.
Opiniowany projekt nie jest też wolny od błędów natury stylistycznej, logicznej i systemowej,
które Rada Legislacyjna dostrzegła w przepisach wskazanych w punkcie V niniejszej opinii.
Na podstawie projektu opinii przygotowanej przez: dr hab. Tomasza Bąkowskiego, prof. UG, prof. dr hab. Elżbietę Kornberger-Sokołowską
oraz dr hab. Jakuba Stelinę, prof. UG Rada Legislacyjna przyjęła na posiedzeniu w dniu 7 lipca 2017 r.
