IAR - Aktualności

Samorządy tracą na oszczędnościach sąsiadów.

2013-02-14, autor: Bogdan Stępień > powrót
© Copyright. Cytowanie/powoływanie się jest dozwolone jedynie z podaniem autora i źródła - pełnego odnośnika!

Wstęp.

W 2011 r. trzykrotnie - w trybie ustawy o dostępie do informacji publicznej, zwracałem się do ministra ds. finansów o przedstawienie dokumentacji związanej z ustalaniem przez niego wysokości subwencji oświatowej wg art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST. Niestety, minister nie przedstawił mi wnioskowanej dokumentacji.

Z pism otrzymanych od ministra ds. finansów dowiedziałem się jedynie, że przy ustalaniu subwencji oświatowej minister bierze pod uwagę „skutki związane ze wzrostem wynagrodzeń nauczycieli” (czy mowa jest tu o wzroście kwoty bazowej?) oraz „skutkami związanymi ze zmianą w strukturze” awansu zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Do jesieni 2012 r. zakładałem, że minister ds. finansów mówiąc o zmianie w strukturze awansu zawodowego nauczycieli miał na myśli zmianę wskaźników struktury kadry nauczycielskiej wg stopni awansu. Jesienią 2012 r. okazało się, że minister ma jednak na myśli liczebności etatów nauczycielskich na poszczególnych stopniach awansu zawodowego zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Fragment odpowiedzi Ministerstwa Finansów: „Różnica między częścią oświatową subwencji ogólnej, jaka została ustalona we wstępnym projekcie ustawy budżetowej z dnia 5 września 2012 r. a przyjętym przez Rząd w dniu 27 września br. i przekazanym do Sejmu RP, wynika z uaktualnienia danych stanowiących podstawę kształtowania tej części subwencji ogólnej (większy niż zakładano spadek liczby nauczycieli przyjęty do kalkulacji skutków przechodzących podwyżek wdrożonych od dnia 1 września 2012 r. w związku z mniejszym zakresem realizowanych zadań oświatowych w 2013 r.) i zamrożenia kwoty bazowej będącej podstawą do ustalania w 2013 r. wysokości odpisu za zakładowy fundusz świadczeń socjalnych dla nauczycieli.” - źródło Wspólnota nr 51/52 z dnia 29 grudnia 2012 r.

Z powyższego tekstu jednoznacznie wynika, że minister ds. finansów przy kalkulacji subwencji oświatowej - wg art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST na dany rok bierze pod uwagę zmianę liczby etatów nauczycielskich na poszczególnych stopniach awansu zawodowego zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Sprawdźmy jakie to rodzi konsekwencje dla całego systemu finansowania polskiej oświaty.

Założenia:

Polska składa się tylko z dwóch identycznych samorządów - gmin miejskich powyższej 5 000 mieszkańców.
Subwencja oświatowa finansuje wyłącznie wynagrodzenia nauczycieli wraz z ZUSem pracodawcy, który wynosi Z% (czyli zakładamy między innymi, że wskaźniki w_r i R określone w rozporządzeniu o podziale subwencji oświatowej wynoszą zero),
Cała kwota subwencji ustalana na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST idzie do bezpośredniego podziału pomiędzy samorządy - zgodnie z rozporządzeniem ministra ds. oświaty w sprawie sposobu podziału subwencji.
W każdym samorządzie jest tylko jedna szkoła i jest nią szkoła podstawowa np. po X uczniów, żaden uczeń nie posiada dodatkowych wag, o których mowa w rozporządzeniu o sposobie podziału subwencji oświatowej.
W każdej szkole pracuje po tyle samo nauczycieli na każdym stopniu awansu zawodowego nauczycieli - przy łącznej liczbie etatów (N) w każdej szkole po 140.
Liczba oddziałów w każdej szkole wynosi tyle samo, tj. np. niech średnia liczba uczniów na oddział wynosi 12.

Wnioski z założeń:

Ponieważ zgodnie z pkt. 5 w każdym samorządzie jest po tyle samo nauczycieli, na każdym stopniu awansu zawodowego, to wskaźniki struktury kadry nauczycielskiej wynoszą też po tyle samo tj. W_s1 = W_s2, W_k1 = W_k2, W_m1 = W_m2 i W_d1 = W_d2. Dodatkowo należy zauważyć, że krajowe wskaźniki struktury kadry nauczycielskiej (W_sk, W_kk, W_mk i W_dk) wyniosą odpowiednio tyle, co w każdej z w/w samorządów.

Jeżeli oznaczymy przez P_ks, P_kk, P_km i P_kd, odpowiednie średnie wynagrodzenia nauczycieli, o których mowa w art. 30 ust. 3 ustawy KN, to średnie wynagrodzenie nauczyciela w pierwszym samorządzie wyniesie

P₁ = P_ks W_s1 + P_kk W_k1 + P_km W_m1 + P_kd W_d1,
oraz z oczywistych powodów zachodzi

P₁ = P₂ = P_k,
gdzie: P₂ to średnie wynagrodzenie nauczyciela w drugim samorządzie a P_k to średnie wynagrodzenie nauczyciela w kraju.

Założenie roku bazowego.

Przyjmijmy, że na dany rok minister ds. finansów wraz z ministrem ds. oświaty ustalili kwotę subwencji - zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy, w wysokości 3 mln zł. Jeżeli tak, to zgodnie z przyjętymi wyżej założeniami, każdy z samorządów dostanie subwencję w wysokości 1.5 mln zł. Samorządcy dostaną po tyle samo, bo mają tyle samo zadań oświatowych i takie same wskaźniki struktury kadry nauczycielskiej, a co za tym idzie takie same średnie wynagrodzenia nauczycieli.

Jeżeli przyjmiemy, że P₁ = P₂ = P_k = 1 000 zł na etat, oraz dla uproszczenia kalkulacji przyjmiemy, że Z% = 20%, to całkowite wydatki na nauczycieli w tym roku w każdym samorządzie powinny wynieść 12 * P_k (1 + Z) N = 12 * 1 000 zł/etat * (1 + 0,2) * 140 etatów = 2 016 000 zł.

Łatwo zauważyć, że oba samorządy w roku bazowym musiały dołożyć do utrzymania oświaty po około 14% otrzymanej subwencji oświatowej.

Hipoteza.

Jeżeli przyjmie się założenie, że minister ds. finansów ustalając kwotę subwencji oświatowej na dany rok, bierze pod uwagę zmianę kwoty bazowej dla nauczycieli oraz zmianę liczby etatów na każdym ze stopni awansu zawodowego nauczycieli zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego, to wtedy można przyjąć hipotezę, że posługuje się on wzorem

, (*) gdzie:
SO(r) - subwencja wg art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST na dany rok,
SO(r-1) - subwencja wg art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST dla roku bazowego,
P_k(r) - średnie wynagrodzenie nauczyciela w kraju na dany rok,
P_k(r-1) - średnie wynagrodzenie nauczyciela w kraju na rok bazowy,
N_k(r) - łączna liczba etatów nauczycielskich w kraju na dany rok - zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego,
N_k(r-1) - łączna liczba etatów nauczycielskich w kraju na rok bazowy - zatrudnionych w szkołach i placówkach oświatowych prowadzonych przez jednostki samorządu terytorialnego.

Przykład 1

Szef pierwszego samorządu zdenerwował się na ciągłe dopłacanie do oświaty i postanowił coś z tym zrobić. Postanowił na dany rok zwiększyć średnią liczbę uczniów na oddział o 100%, czym spowodował spadek liczby oddziałów w swoich szkołach o 50% - przy nic nierobieniu sąsiada. W pierwszym samorządzie zapotrzebowanie na kadrę nauczycielską - z oczywistych powodów, spadło o połowę. Załóżmy zatem, że redukcja ta nastąpiła o połowę, na każdym ze stopni awansu zawodowego. Zakładamy dodatkowo, że z roku na rok nie zmieniła się kwota bazowa dla nauczycieli i żaden z nauczycieli w Polsce nie awansował na wyższy stopień awansu.

Tabela 1

Rok SO N_k W_k SO_k - W_k SO₁ SO₂

1 2 3 4 5 6 7

1 bazowy 3 000 000 280 4 032 000 -1 032 000 1 500 000 1 500 000

2 dany rok 2 250 000 210 3 024 000 -774 000 1 125 000 1 125 000

3 różnica -750 000 -70 -1 008 000 258 000 -375 000 -375 000

gdzie:
SO - subwencja oświatowa wg art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST wyznaczona na podstawie wzoru (*),
W_k - roczne wydatki na wynagrodzenia nauczycieli w kraju wraz z ZUSem pracodawcy i wynoszą W_k = 12 P_k N_k (1 + Z),
SO₁ - subwencja oświatowa dla pierwszego samorządu,
SO₂ - subwencja oświatowa dla drugiego samorządu.

Tabela 2

Rok SO₁ N₁ W₁ SO₁ - W₁ SO₂ N₂ W₂ SO₂ - W₂

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 bazowy 1 500 000 140 2 016 000 -516 000 1 500 000 140 2 016 000 -516 000

2 dany rok 1 125 000 70 1 008 000 117 000 1 125 000 140 2 016 000 -891 000

3 różnica -375 000 -70 - 1 008 000 633 000 -375 000 0 0 -375 000

gdzie:
W₁ - roczne wydatki na wynagrodzenia nauczycieli w pierwszym samorządzie wraz z ZUSem pracodawcy i wynoszą W₁ = 12 P₁ N₁ (1 + Z),
W₂ - roczne wydatki na wynagrodzenia nauczycieli w drugim samorządzie wraz z ZUSem pracodawcy i wynoszą W₂ = 12 P₂ N₂ (1 + Z).

Dyskusja wyników z tab. 1 i 2 (dot. przykład 1)

Ponieważ na rok bazowy oba samorządy miały po tyle samo zadań oświatowych i takie same wskaźniki struktury kadry nauczycielskiej, więc ich subwencje oświatowe wynosiły po tyle samo - czyli zgodnie z tab. 1 i 2 po 1,5 mln zł. Dodatkowo - ponieważ w obu samorządach było po tyle samo etatów nauczycielskich, to ich wydatki powinny wynieść po tyle samo, czyli po 2,016 mln zł. Każdy z samorządów musiał więc dopłacić do oświaty po 516 tys. zł - co stanowi około 34% otrzymanej subwencji.

W roku bazowym szef pierwszego samorządu - przy całkowitej bierności szefa drugiego samorządu, zdenerwował się i powiedział - dość tego dopłacania do oświaty i podjął decyzję o zwiększeniu średniej liczby uczniów na oddział o 100%. Podjęta decyzja spowodowała spadek liczby oddziałów o połowę. Jednocześnie w jego samorządzie zredukowano na każdym stopniu awansu zawodowego nauczycieli liczbę etatów również o połowę.

Zgodnie z przyjętymi wyżej założeniami nie uległa - z roku na rok, zmianie kwota bazowa dla nauczycieli, więc i nie uległy również średnie wynagrodzenia, o których mowa w art. 30 ust. 3 ustawy KN. Dodatkowo - ponieważ zgodnie z przyjętym założeniem, że nie uległy w obu samorządach wskaźniki struktury kadry nauczycielskiej ( W_s1 = W_s2, W_k1 = W_k2, W_m1 = W_m2 i W_d1 = W_d2 ), więc ich średnie wynagrodzenia ( P₁ i P₂ ) również.

Z przyjętego wyżej założenia wynika również, że liczba zadań oświatowych (liczba uczniów) w żadnym samorządzie - z roku na rok, nie uległa zmianie a zatem i kwoty subwencji należne poszczególnym samorządom wyniosą po tyle samo.

A po ile te subwencje wyniosą? Zgodnie z przyjętymi założeniami i hipotezą wzór (*) subwencja do podziału na dany rok wyniesie 2,25 mln zł i będzie niższa od roku bazowego o 750 tys. zł. Zatem subwencje dla w/w samorządów wyniosą po 1,125 mln zł.

cdn ... ze względu na brak czasu pozostała dyskusja zostanie przedstawiona później.

Wnioski wynikające z przykładu 1

W przeprowadzonej przez pierwszy samorząd racjonalizacji wydatków na oświatę największym beneficjentem jest minister ds. finansów, bo w wydatkach na subwencję oświatową zyskał 750 tys. zł.
Racjonalizacja wydatków w pierwszym samorządzie zdecydowanie nie osiągnęła oczekiwanych wartości. Z deficytu mierzonego otrzymaną kwotą subwencji w wysokości 34% pojawiła się nadwyżka w wysokości 10% - zamiast oczekiwanej nadwyżki w wysokości 33%.
Racjonalizacja wydatków w pierwszym samorządzie odbyła się kosztem większego deficytu w drugim samorządzie, bo przy niezmienionej liczbie zadań oświatowych, liczby etatów nauczycielskich wg poszczególnych stopni awansu zawodowego, jego deficyt wzrósł z 516 tys. zł do 891 tys zł, czyli wzrósł o około 73%! Deficyt mierzony kwotą otrzymanej subwencji wzrósł z 34% do 79%!

Przykład 2

W przeciwieństwie do przykładu 1, w tym przypadku obaj szefowie samorządów postanowili zwiększyć średnią liczbę uczniów na oddział o 100%. Zakładamy, że spowodowało to redukcję etatów nauczycielski w każdym samorządzie na każdym stopniu awansu też o połowę i przyjmujemy, że z roku na rok nie zmieniła się kwota bazowa dla nauczycieli i żaden z nauczycieli w Polsce nie awansował na wyższy stopień awansu.

Tabela 3

Rok SO N_k W_k SO_k - W_k SO₁ SO₂

1 2 3 4 5 6 7

1 bazowy 3 000 000 280 4 032 000 -1 032 000 1 500 000 1 500 000

2 dany rok 1 500 000 140 2 016 000 -516 000 750 000 750 000

3 różnica -1 500 000 -140 -2 016 000 516 000 -750 000 -750 000

Tabela 4

Rok SO₁ N₁ W₁ SO₁ - W₁ SO₂ N₂ W₂ SO₂ - W₂

1 2 3 4 5 6 7 8 9

1 bazowy 1 500 000 140 2 016 000 -516 000 1 500 000 140 2 016 000 -516 000

2 dany rok 750 000 70 1 008 000 -258 000 750 000 70 1 008 000 -258 000

3 różnica -750 000 -70 -1 008 000 258 000 -750 000 -70 -1 008 000 258 000

Dyskusja wyników z tab. 3 i 4 (dot. przykład 2)

Będzie przeprowadzona w czasie szkolenia: FINANSE OŚWIATY SAMORZĄDOWEJ.
Więcej o tym szkoleniu kliknij TUTAJ.

Wnioski wynikające z przykładu 2

Będą przedstawione w czasie szkolenia: FINANSE OŚWIATY SAMORZĄDOWEJ.
Więcej o tym szkoleniu kliknij TUTAJ.

Póki co, tylko część wniosków końcowych:

Zgodnie z przyjętą wyżej hipotezą:

nadwyżka w subwencji oświatowej w stosunku do wydatków na oświatę w jednych samorządach, finansowana jest deficytami pozostałych samorządów,

głównym beneficjentem racjonalności jednych samorządów jest minister ds. finansów a największymi przegranymi są te samorządy, które są nieracjonalne - dopłacają do oświaty najwięcej,

jest w Polsce już wiele samorządów, które dopłacają coraz wiecej do oświaty nie dzięki sobie, ale dzięki niedostrzeganiu przez ministra ds. finansów i ministra ds. oświaty bardzo poważnych problemów.

Czy artykuł ten zmusi wreszcie ministra ds. finansów i ministra ds. oświaty do zdradzenia tajemnicy, jak rozumieją oni art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST?

To będzie zależało od samych samorządów, czy chcą one być traktowane poważnie czy też nie przez ministra ds. finansów i ds. oświaty, i od tego czy prasa fachowa poczuje problem - a takich problemów ze stosowanie prawa w zakresie finansowania oświaty jest mnóstwo.

Co w późniejszym terminie?

Wątek ten zostanie rozwinięty szerzej w książce, nad którą pracuję - i mam nadzieję, że do czasu ukończenia nad nią pracy - tak minister ds. finansów, jak i minister ds. oświaty coś więcej nam powiedzą o stosowaniu/rozumieniu przez nich przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach JST.

> powrót