1. Dnia 12 grudnia 2011 roku zorganizowałem w ekspresowym tempie konferencję dla samorządów na temat zaniżonej kwoty subwencji oświatowej
na 2012 r. o ponad miliard zł. Konferencja ta odbyła się w Warszawie.
Na konferencję tę zostali zaproszeni przedstawiciele wszystkich klubów parlamentarnych Sejmu RP oraz przedstawiciele MEN i MF.
Żadna z tych instytucji nie oddelegowała swojego przedstawiciela, bo prawdopodobnie wszystkie te instytucje żyją w świecie mitów i nimi się "karmią".
2. Dnia 2 stycznia 2012 roku zamieściłem na stronie www.iar.pl opracowanie,
w którym przedstawiłem formuły matematyczne odpowiadające zapisowi art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst.
Przedstawiłem też kalkulację, z której wynikało, że kwota subwencji na rok 2012 jest zaniżona o około 1.4 mld zł.
Ponieważ w tym czasie nie miałem dostępu do dokładnych danych, więc musiałem
niektóre wielkości szacować w oparciu o ich trendy w ostatnich latach.
Przyjąłem, że błąd szacunków tych wielkości może mieć wpływ na ostateczny błąd zaniżenia kwoty subwencji ± 200 mln zł.
3. Dnia 16 stycznia 2012 roku skierowałem
do Ministra Finansów i Ministra Edukacji Narodowej list otwarty,
w sprawie zaniżonej kwoty subwencji oświatowej w projekcie ustawy budżetowej na rok 2012.
W liście tym przedstawiłem również propozycje, co należałoby zrobić, aby "uzdrowić" sytuację. Niestety, zero reakcji, tak ze strony MEN, jak i MF!
4. Istnieją na to dowody, że przedstawiciele Ministra Finansów, jak i Ministra Edukacji Narodowej mataczą w sprawie
zaniżenia subwencji oświatowej na rok 2012
(przykład, więcej google).
Przedstawiciele ci, zaczynają się gubić w swoich tłumaczeniach!
5. Od samego początku w swoich analizach nie uwzględniałem rezerwy na zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej
z tytułu planowanego wzrostu składki rentowej. Nie uwzględniałem tej rezerwy z prostych powodów: dopóki środki
te nie znajdą się w subwencji oświatowej nie można, bo nie ma takich podstaw, aby uwzględniać je przy ocenie spełniania przez
kwotę subwencji oświatowej warunku art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst.
6. Nieuwzględnianie rezerwy, o której mowa w pkt. 5 przy ocenie spełniania przez kwotę subwencji oświatowej na 2012 r.
było jak się ostatecznie okazało bardzo trafne, bo pomimo wzrostu od 1 lutego 2012 r. składek rentowych z 4.5% do 6.5 (po stronie pracodawcy)
kwota rezerwy przewidziana na zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej
z tytułu planowanego wzrostu składki rentowej nie została włączona dotychczas do subwencji oświatowej
i nie została podzielona pomiędzy jst zgodnie z przepisem art. 28 ust. 5 ustawy o dochodach jst.
Przed przeczytanie dalszej części tego artykułu wskazane jest zapoznanie się z opracowaniem podanym pod tym
linkiem.
II. Fakty.
1. Podział subwencji oświatowej w 2012 r. pomiędzy jst bez uwzględnienia rezerwy z tytułu wzrostu składki rentowej (450 mln zł).
Pomimo wzrostu składki rentowej od 1 lutego 2012 r. Ministerstwo Edukacji Narodowej dokonało podziału subwencji oświatowej
pomiędzy jednostki samorządu terytorialnego bez włączenia do niej rezerwy 450 mln zł (z tytułu wzrostu składek rentowych).
2. Struktura kadry nauczycielskiej w kraju.
Wykres 1.
Współczynniki struktury kadry nauczycielskiej w kraju wg stopni awansu zawodowego
(podane na metryczce subwencji oświatowej).
3. Średnie wynagrodzenia nauczycieli.
Wykres 2.
Średnie wynagrodzenia nauczycieli - art. 30 ust. 3 ustawy KN (podane na metryczce subwencji oświatowej),
oraz średnie wynagrodzenie nauczyciela w kraju: Pk = Pks*Wsk + Pkk*Wkk + Pkm*Wmk + Pkd*Wdk.
4. Zatwierdzona subwencja oświatowa oraz minimalna jej wartość wynikająca z art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst.
W liście do samorządów z dnia 2 stycznia 2012 r.
przedstawiłem wzór matematyczny, który umożliwia sprawdzenie czy ustalona kwota subwencji oświatowej w ustawie budżetowej
spełnia kryterium/warunek art. 28 ust.1 ustawy o dochodach jst. Wzór ten ma postać
, (*)
gdzie: SO - subwencja oświatowa, r - rok a r-1 rok bazowy, Up - przeliczeniowa liczba uczniów w kraju (wielkość ta "dobrze" mierzy zmianę liczby zadań oświatowych w kraju
i ustala jest na podstawie znajomości kwoty subwencji oświatowej dzielonej przez MEN pomiędzy jst przy pomocy algorytmu podziału
oraz znajomości standardu finansowego A), Pk - średnie wynagrodzenie nauczyciela w kraju, Wz - suma procentów na ubezpieczenia społeczne opłacane przez pracodawcę, α - pewien parametr, który jest czymś naturalnym przy szacowaniu wydatków na nauczycieli
(wartość tego parametru nie jest uregulowana literą prawa i dlatego powinno się w zasadzie przyjmować,
że wynosi 1, choć w swoich opracowaniach przyjmuję, że wynosi 0.9 - co działa na korzyść Ministra Finansów).
Wykres 3.
Zmiana względem roku bazowego:
liczby zadań oświatowych, średniego wynagrodzenia nauczyciela oraz subwencji oświatowej.
Kalkulacje minimalnej zmiany subwencji oświatowej (dla spełnienia warunku art. 28 ust. 1) wykonano przy założeniu,
że parametr α = 0.9.
Na powyższym wykresie kolorem brązowym oznaczono wzrost subwencji oświatowej względem roku poprzedniego
a minimalny jej wzrost gwarantujący spełnienie przez nią warunku art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst oznaczono kolorem czerwonym.
Zauważamy, że po raz pierwszy subwencja oświatowa nie spełniła warunku art. 28 ust. 1 w roku 2011 (bo słupek brązowy jest niższy od czerwonego). Zaniżenie tej kwoty wyniosło około 129 mln zł.
To zaniżenie jest niczym w porównaniu z zaniżeniem jej w roku 2012, które wynosi około 1.544 mld zł (oczywiście bez uwzględniania rezerwy w wys. 450 mln zł).
Gdyby przyjąć, że Minister Finansów powinien naprawić swój błąd polegający na zaniżeniu subwencji oświatowej na rok 2011,
to kwota subwencji oświatowej na rok 2012 powinna być wyższa o 1.8 mld zł!
Omówiony wyżej przykład spadł mi prawie jak z nieba. Spadł mi jak gdyby z nieba, bo w jednym i drugim roku wzrost średniego wynagrodzenia wynosi prawie
tyle samo oraz wzrost subwencji również, ale zmiany liczby zadań oświatowych są zupełnie inne, nie wspominając już o zmianie składki rentowej.
Każdy, bez znajomości formuł matematycznych powinien przynajmniej nabrać podejrzeń, że kwota subwencji na rok 2012 jest zaniżona.
Dla potrzeby spełnienia przez subwencję oświatową na rok 2012 kryterium/warunku art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst wzrost subwencji oświatowej
nie powinien wynosić 4.8% a powinien wynieść nie mniej niż 9%!
5. Wskaźnik dobroci subwencji oświatowej a art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst.
Jeżeli wprowadzimy pojęcie wskaźnika dobroci subwencji oświatowej zdefiniowanego wzorem
, (**)
to można wykazać, że dla potrzeby spełnienia przez subwencję oświatową kryterium/ warunku art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst musi być spełniona nierówność:
. (***)
Wykres 4.
Wskaźnik dobroci subwencji oświatowej.
Zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst nie może on z roku na rok spaść.
Po raz pierwszy wartość tego współczynnika w nieznaczny stopniu spadła w 2011 r.
W 2012 r. nastąpiło jego bardzo silne załamanie i silne złamanie prawa przez ustawę budżetową. Linia czerwona obrazuje zaniżone wartości wskaźnika dobroci subwencji
a przerywana linia niebieska oznacz minimalne jego wartości na rok 2011 i 2012. Powyższe kalkulacje wykonano przy założeniu, że parametr α = 0.9.
III. Skutki zaniżenia subwencji oświatowej na 2012 r.
Zaniżenie subwencji oświatowej na rok 2012 będzie najsilniej odczuwalne w samorządach realizujących zadania oświatowe powiatów i województw.
Konsekwencje zaniżenia subwencji na rok 2011 a szczególnie na rok 2012 mogą być i zapewne będą w latach następnych,
bo kwota subwencji oświatowej na dany rok, w myśl przepisu art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst,
staje się kwotą bazową na rok następny, która podlega korygowaniu ze względu na zmianę realizowanych "zadań oświatowych".
Wygląda na to, że w roku 2012: podwyżki dla nauczycieli (wraz z awansami nauczycieli) i/lub wzrost składki rentowej i/lub wprowadzenie sześciolatków
do systemu szkolnictwa mają sfinansować same jednostki samorządu terytorialnego pomimo tego, że wszystkie te czynniki kosztowe zaprojektował
i wdrożył w życie rząd.
IV. Co można/należy z tym zrobić?
Krok 1. Nakłonić Ministra Finansów oraz Ministra Edukacji Narodowej do podziału rezerwy w wysokości 450 mln zl
pomiędzy wszystkie samorządy zgodnie z algorytmem podziału subwencji oświatowej.
Z wypowiedzi podsekretarza stanu w Ministerstwie Finansów
"[...] I dlatego rezerwa na uzupełnienie tej subwencji, naszym zdaniem, powinna uwzględniać również to,
jak od września tego roku będzie się tak naprawdę kształtowała struktura udziału dzieci sześcioletnich w nauczaniu.
Naszym zdaniem, należałoby pomyśleć również o tym, aby tą rezerwą wspomóc te jednostki samorządu terytorialnego,
z terenu których do szkoły poszła bardzo duża liczba dzieci, a nie te, które w ramach subwencji
i tak dostały już część środków na ten cel, a od września do szkoły nie uczęszcza tyle dzieci, ile zakładano,
bo skorzystano z możliwości odroczenia terminu wykonania tego obowiązku. Z tego powodu należałoby jak najbardziej utrzymać tę rezerwę."
wynika, że rezerwa na zwiększenie części oświatowej subwencji ogólnej z tytułu wzrostu składki rentowej, może być wykorzystana niezgodnie z przeznaczeniem - inaczej niezgodnie z prawem.
Ani Minister Finansów ani Minister Edukacji Narodowej nie mają ustawowej delegacji do robienia z subwencją oświatową, co im się podoba.
Minister Finansów na uprawnienia do podziału rezerwy, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o dochodach jst
a Minister Edukacji Narodowej ma uprawnienia do podziału pomiędzy samorządy
pozostałej części subwencji zgodnie z przepisem art. 28 ust. 6 ustawy o dochodach jst.
Zatem kwota rezerwy na zwiększenie subwencji oświatowej z tytułu wzrostu składki rentowej w wysokości 450 mln zł musi być podzielona w następujący sposób:
0.25% kwoty 450 mln zł powinno zasilić rezerwę, o której mowa w art. 28 ust. 2 ustawy o dochodach jst
a pozostała jej część powinna być podzielona pomiędzy wszystkie samorządy zgodnie z określonym przez MEN algorytmem podziału subwencji oświatowej.
Nie istnieje inny legalny sposób podziału rezerwy 450 mln zł!
Jeżeli nie istnieje inny sposób podziału rezerwy 450 mln zł, to dlaczego MF i MEN nie włączyli tej rezerwy
do kwoty subwencji przed wykonaniem przez MEN podziału subwencji pomiędzy samorządy? Odpowiedź zdaje się być prosta:
albo kwota tej rezerwy nie będzie uruchomiona nigdy, albo też Minister Finansów wespół z Ministrem Edukacji Narodowej
będą chcieli ją podzieli pomiędzy samorządy wg procedur niezgodnych z istniejącymi przepisami.
Krok 2. Zaskarżyć ustawę budżetową na rok 2012 do Trybunału Konstytucyjnego, jako niezgodną z prawem.
Gdyby nawet kwota rezerwy 450 mln zł zasiliła subwencję oświatową tzn. został podzielona pomiędzy samorządy jak wskazano w punkcie wyżej,
to i tak kwota subwencji oświatowej na rok 2012 będzie zaniżona o około 1.1 mld zł - innymi słowy tyle będzie brakowało w subwencji,
aby spełniony został warunek art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst.
Zaniżenie kwoty subwencji oświatowej na rok 2012 spowoduje wzrost "dopłaty" do zadania własnego samorządów, jakim jest oświata
oraz poprzez zapis art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst przyniesie podobne skutki w latach następnych.
Pozostał już tylko jeden sposób na to, aby samorządy uzyskały to, co gwarantuje im prawo, czyli art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst.
Ten sposób to zaskarżenie ustawy budżetowej do Trybunału Konstytucyjnego, jako niezgodną
w zakresie ustalonej kwoty subwencji oświatowej z przepisem art. 28 ust. 1 ustawy o dochodach jst.
Jeżeli samorządy nie zaskarżą ustawy budżetowej na rok 2012 do Trybunału Konstytucyjnego możliwie szybko,
a zrobią to dopiero np. za lat kilka, kiedy to suma zaniżonych kwot subwencji za te lata może wynieść grube miliardy,
to wtedy może być orzeczenie z podobnych powodów, podobne do ostatecznego orzeczenia o ozusowaniu dodatku wiejskiego i mieszkaniowego.
Żelazo należy kuć póki jest gorące!
I jeszcze jedna uwaga: jeżeli samorządy nie zareagują stanowczo na zaniżoną kwotę subwencji oświatowej na rok 2012,
to Minister Finansów może się rozzuchwalić i jeszcze mocniej w przyszłości zaniżać tą subwencję!
, (*)
, (**)
. (***)